100 лет со дня образования контрольно-ревизионных органов Минфина России

В конце 1922 года на карте мира появилось новое государство — Союз Советских Социалистических Республик (далее - СССР). Экономика страны робкими шагами начинала приходить в себя от тягот минувшего десятилетия — Первой мировой войны, Февральской и Октябрьской революций, Гражданской войны.

Общественно-политическая ситуация того времени нуждалась в эффективном государственном контроле в целом, и финансовом — в частности, в немалой степени это диктовалось идеологией новой власти. Жесткая централизованная система требовала надзора и детального проникновения в каждую из отраслей экономики и сфер общественной жизни.

23 октября 1923 г. было создано Финансово-контрольное управление. Новая структура задумывалась достаточно мощной и разветвленной: уже в начале ноября 1923 года циркуляром Народного комиссариата финансов СССР (далее – Наркомфин СССР) предписывалось создать по всей стране местные органы и подразделения — управления финансового контроля в союзных республиках, контрольно-бухгалтерские управления Наркомфина СССР автономных республик, губернских и областных финансовых отделов, специальные контрольные учреждения при управлениях транспорта и других крупных организациях. На территории Остяко-Вогульского округа были созданы уездные финансовые отделы (одними из первых были Сургутский и Березовский уездные финансовые отделы). Территориальные подразделения создавались преимущественно путем преобразования существующих сметно-бухгалтерских управлений с добавлением нового контрольного подотдела, временный штат которого включал шесть человек: заведующего, старшего контролера, двух контролеров, делопроизводителя и машинистку.

Основатели финансовой политики СССР

В 1927 году государственный финансовый контроль был выведен из состава Наркомфина СССР и территориальных финансовых органов. Вместо Финансово-контрольного управления вскоре было образовано Главное управление государственного контроля при Наркомфине СССР, подчиненное непосредственно Наркомфину СССР. К Наркомфину СССР республик приставили соответствующие управления государственного финансового контроля, а при наркоматах автономных республик, финотделах краевых, областных, губернских, окружных и уездных исполкомов — местные органы государственного финансового контроля. Кроме того, контролеры отныне получали собственную отдельную смету, расходование средств по которой проверялось Рабоче-крестьянской инспекцией.

Основная задача, которую поставили перед новыми органами, установить контроль над исполнением бюджетов всех уровней: союзного, республиканских, местных. Под зоркий взгляд ревизоров попадали учреждения Государственного банка и кассы специальных сборщиков, а также бюджетные учреждения и, главным образом, те их подразделения, которые занимались счетоводством, подготовкой отчетности и распоряжались денежными и материальными ценностями.

Учитывая какие колоссальные финансовые потоки провоцировала глобальная перестройка народного хозяйства того времени, Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров СССР ставил задачу перед Наркомфином СССР: обеспечить всесторонний контроль за расходованием бюджетных средств. С этой целью в составе финансовых органов по всей стране были образованы финансово-бюджетные инспекции , деятельность которых регламентировало утвержденное Наркомфином СССР 17 января 1933 г. Временное положение о финансово—бюджетной инспекции.

Финансово-бюджетная инспекция была органом контроля с довольно широкими полномочиями. В случае обнаружения нарушений финансовой дисциплины и фактов незаконного расходования государственных средств котролеры могли временно приостанавливать финансирование из бюджета тех или иных организаций и в обязательном порядке должны были сообщать непосредственно в Совет народных комиссаров СССР (далее – Совнарком СССР). Информировались все, кто имел дело или как-либо был связан с нарушителем: руководители вышестоящих организаций, краевые и областные исполкомы, совнаркомы республик, наркоматы СССР. К 1938 году в колоссальной важности государственного контроля сомнений не осталось ни у кого.

31 мая 1938 г. Наркомфин СССР издал приказ «О перестройке контрольно-ревизионной работы». В нем значилось, что в союзных республиках контрольно-ревизионную работу осуществляли главные контролеры-ревизоры и аппарат контролеров ревизоров, непосредственно подчиненных Контрольно-ревизионному управлению Народного комиссариата финансов СССР (далее - КРУ). В автономных республиках, областях, краях и городах, имеющих районное деление, эта работа осуществлялась старшими контролерами-ревизорами и аппаратом, подчиненным главному контролеру-ревизору союзной республики. Постепенно выстраивалась централизованная система контроля, формировались принципы работы‚ для повышения профессиональной подготовки открывались курсы контролеров-ревизоров. Уездные финансовые отделы Остяко-Вогульского округа были реорганизованы в районные финансовые отделы округа. Также контрольно-ревизионную работу осуществляла Остяко-Вогульская Окружная Контрольная Комиссия В.К.П. (б), отдел Рабоче-крестьянской инспекции, Самаровский районный Исполнительный комитет советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов по рассмотрению жалоб граждан.

Проверки, организуемые в то время, позволяли не только вернуть расхищенное из казны и закромов государства, но и давали возможность финансистам изучить и улучшить состояние тех или иных отраслей хозяйства.

С началом Великой Отечественной войны расходы бюджета на военные нужды мгновенно и катастрофически возросли. Уже в 1941 году эта цифра составила 8,9 миллиарда рублей. Изыскать столь большие средства, существенно превышавшие то, что было запланировано на 1941 год, оказалось чрезвычайно сложной, но необходимой задачей. На оккупированных врагом территориях оставались люди, коллективные хозяйства, материальные ресурсы. Помимо оплаты нужд фронта, крупных затрат требовала эвакуация и перестройка промышленности на «военные рельсы», обучение молодых рабочих, сменивших тех, кто ушел на фронт. Не сулили роста доходов и различные диспропорции в народном хозяйстве. Руководством страны была поставлена важная цель — не допускать снижения поступлений в Государственный бюджет СССР. Над этим сплотились два ведомства – Наркомфин СССР и Народный комиссариат Государственного контроля .

Органы КРУ, численно сокращенные еще в начале войны, после окончания Второй мировой войны старавшиеся вернуться к нормальному ритму работы, ощущали тем временем значительную нехватку кадров. Новых ревизоров нужно было обучать, знакомить с практикой, развивать их аналитические навыки, как этого требовало руководство. Быт контролеров оставался тяжелым не только на рабочем месте. Например, благоустроенных гостиниц, где могли бы разместиться командированные, не было, в некоторых районах мужчин и женщин размещали в одной комнате. Порой добраться на проверку, в некоторые близлежащие районы, можно было только на лошадях. Перемещались ревизоры на старых поездах и даже пароходах, зимой — летали на маленьких двухместных самолетах, в которых было очень холодно. Нередко к месту назначения контролер прибывал лишь на пятые или шестые сутки.

В каждодневной работе КРУ по-прежнему исходило из тех скудных профессиональных ресурсов, которые имело, терпеливо дожидаясь своего часа перемен.

Практически все дальнейшие преобразования, происходившие в 60-70-е годы ХХ века, были методологическими. Ужесточались требования к проведению ревизий и оформлению результатов, совершенствовались инструкции, уточнявшие тонкости контрольно-ревизионной деятельности в разных отраслях экономики; усилилось взаимодействие с финансовыми и кредитными органами; все большее внимание уделялось вопросам внутреннего ведомственного контроля.

Важным событием в деле финансового контроля стало постановление Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 года «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления». В нем подчеркивалось, что усиление контроля является неотъемлемой частью совершенствования управления экономикой. Всем заинтересованным органам, учреждениям и ведомствам было поручено принять меры к повышению эффективности и действенности ведомственного контроля, его кадровому и организационному укреплению, координации усилий при проведении ревизий и проверок. Ревизии в министерствах и ведомствах давали возможность не только проверить добросовестность их работы. Контролеры КРУ, обнаруживая нарушения, зачастую консультировали коллег, подсказывали, как законно ликвидировать выявленные проблемы. По воспоминаниям ревизоров, особо крупных нарушений, связанных с нецелевым, незаконным использованием бюджетных средств, выявляли немного. Диапазон работы КРУ был шире, чем просто проверка бюджетной сферы, и куда больше проблем обнаруживалось в деятельности хозяйствующих субъектов. Время от времени скрупулезные ревизии тех или иных организаций и предприятий приводили к выявлению нарушений, носящих криминогенный характер.

80-е годы ХХ века - период появления и первых ростков аудиторской деятельности в нашей стране. С возникновением хозяйствующих субъектов, не являющихся собственностью государства, встал вопрос о том, как и кем, они должны контролироваться. Кооперативы, совместные предприятия, частные фирмы — все они, так или иначе, имели отношения с государством и обязаны были придерживаться финансового законодательства. Роль флагмана в этом вопросе, естественно, была уготована КРУ как неоспоримому лидеру в понимании вопросов проведения финансовых проверок. При контрольно-ревизионных органах республик и областей решено было создать специальные хозрасчетные контрольно-ревизионные группы. Они предназначалась для оказания платных услуг по проведению документальных ревизий, восстановлению бухгалтерского учета, консультаций по финансово-экономическим вопросам и проведению экспертиз. Возникло несколько филиалов группы в областях и районах республики.

После распада СССР в жизни страны наступил новый период, требовавший от вчерашних сотрудников Министерства финансов СССР и Министерства финансов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики немедленного приспособления к новым экономическим реалиям. Для большинства финансистов двух слитых теперь воедино министерств это было очень сложной задачей. Резкое изменение прежних принципов исполнения бюджета привело к тому, что государственные средства стали утекать из рук государства в едва зарождавшуюся коммерческую среду. Пока управления Минфина России пытались экстренно адаптировать прежние методики работы к новым экономическим условиям и наладить финансирование бюджетополучателей, фактически единственным учреждением в России, обладавшим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств, оставалось КРУ.

Согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 06 марта 1998 года № 273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации» и 06 марта 1998 года № 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации» в центральном аппарате министерства на базе КРУ Министерства финансов Российской Федерации‚ Департамента организации аудиторской деятельности и отдела по контролю Департамента оборонного комплекса и правоохранительных органов был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита, а вслед за ним — в августе — и территориальные КРУ Минфина России в субъектах Российской Федерации, которые впервые за историю своего существования получили статус самостоятельного юридического лица, не зависящего от местного финансового органа в том или ином уголке России. На территории Ханты-Мансийского автономного округа было создано КРУ Минфина России в Ханты-Мансийском автономном округе.

К началу нового века контрольно-ревизионные органы, как, впрочем, и вся финансовая система страны, получили серьезнейшее законодательное подспорье: с 2000 года в России был введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации. Долго и кропотливо создававшийся, этот свод законов дал уверенность в том, что финансовая дисциплина в стране это не просто требование отдельно взятого министерства, но крепкий фундамент для дальнейшего развития и укрепления бюджетной системы России. Упорядоченность законов, в том числе, помогла разработать и провести в Российской Федерации, начиная с 2003 года, административную реформу, в ходе которой были реорганизованы многие министерства. Так, в 2004 году часть ранее существовавших департаментов Минфина России были выделены в самостоятельные федеральные службы, подчиняющиеся Минфину России. Одной из таких служб стало бывшее КРУ, получившее теперь название Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор). Служба начала свою работу на основании постановлений Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» и от 15 июня 2004 года №278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».

Структура Росфиннадзора представляла собой центральный аппарат и 78 территориальных управлений Службы, функционирующих в регионах России. Действовали два совещательных органа — Коллегия Росфиннадзора и Общественный совет Росфиннадзора. Фактическая численность госслужащих ведомства, включая территориальные управления, превышала 4 000 человек.

В 2004 году на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры было образовано Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (далее - ТУ Росфиннадзора в ХМАО-Югре), возглавляемое первым руководителем Крайновым Валерием Павловичем, состоящее из 4 отделов и одного подразделения общей численностью госслужащих 39 человек.

ТУ Росфиннадзора в ХМАО-Югре за период с 2004 по 2015 годы проведено 1171 контрольное мероприятие.

Наибольший показатель суммы проверенных средств федерального бюджета отмечен в 2014 году в общей сумме 10  331, 986 млрд. рублей. В 2015 году ревизорами ТУ Росфиннадзора в ХМАО-Югре выявлено финансовых нарушений на сумму 3  107,518 млрд. рублей, это самый высокий показатель за данный период.

С января 2013 года основными функциями Росфиннадзора являлись: проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществление надзора за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществление контроля законности валютных операций и т. д. Кроме того, ревизорами проводились мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Добавились новые полномочия, в связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Росфиннадзор стал проводить проверки в отношении структур, осуществляющих закупки за счет федеральных средств, в том числе, на предмет их обоснованности, правильности формирования цены, соответствия приобретаемых товаров и оказываемых работ, услуг условиям заключённого контракта.

Значительные изменения в деятельности Росфиннадзора произошли после принятия Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон содержал целый пакет новаций в части регулирования вопросов осуществления государственного финансового контроля. Данный закон также существенно расширил составы административных правонарушений, при выявлении которых у ревизора появилась возможность возбуждать административное производство.

Указом Президента Российской Федерации от 02 февраля 2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере», в целях совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти был упразднен Росфиннадзор.

При этом функции упраздненной службы, в части контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, были переданы Федеральному казначейству.

Одной из задач, поставленных Президентом Российской Федерации при передаче указанных полномочий, было обеспечить непрерывность контроля. Федеральному казначейству, наделенному полномочиями органа внутреннего государственного финансового контроля, одновременно пришлось проводить организационно-штатные мероприятия, сохранив основной кадровый ревизорский потенциал, вносить необходимые изменения в законодательные и нормативные акты, а также осуществлять возложенные новые полномочия по осуществлению контроля.

2016 год стал переходным периодом и периодом становления внутреннего государственного финансового контроля в новом качестве. На сегодняшний день в руках Федерального казначейства сосредоточены все три формы контроля: предварительный, текущий и последующий.

Федеральное казначейство в рамках осуществления бюджетных полномочий по санкционированию оплаты денежных обязательств обладает значительной базой данных по получателям бюджетных средств. Кроме того, являясь оператором и владельцем государственных информационных систем, позволяющим отследить всю цепочку финансовых операций, дает новые возможности для осуществления контроля.

В целях совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере Федеральное казначейство определило следующие цели по данному направлению: максимальная оперативность проведения контрольных мероприятий, максимальное качество осуществляемого контроля, качество оформления результатов контроля и их дальнейшая реализация в полной мере.

Важнейшей составляющей эффективного контроля остается методологическое обеспечение деятельности. В период с 2017 по 2021 годы разработаны и внедрены в работу стандарты организации контрольной деятельности, а также методические рекомендации, детализирующие процедуры контроля, регламенты внутренней организации деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов по планированию контрольной деятельности. Принят долгожданный классификатор нарушений, который позволил унифицировать подходы к осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, а также поэтапно реализовать мероприятия по автоматизации внутренних процессов организации деятельности ревизорского состава. Большое значение в деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов, для достижения задач по повышению качества осуществляемого контроля, сыграло создание Контрольной комиссии, коллегиального органа, на заседаниях которого рассматриваются результаты контрольных мероприятий с участием представителей объектов контроля, что в конечном итоге, безусловно, играет положительную роль в повышении объективности выводов ревизоров.

Подводя итог, хочется отметить, что за прошедшие годы в деятельности и структуре контрольно-ревизионных органов, и, в частности, на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, изменилось многое, но неизменным остается одно – неоспоримое значение финансового контроля в жизни общества. Ведь как считал еще в 1938 году Народный комиссар финансов СССР А.Г. Зверев: «Финансовая система обязана заботиться о том, чтобы каждый рубль государственных денег был затрачен с максимальной пользой».